01 引言

全域土地綜合整治是黨中央、國(guó)務(wù)院站在生態(tài)文明建設(shè)全局高度作出的重大戰(zhàn)略部署，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。自2019年自然資源部啟動(dòng)試點(diǎn)以來(lái)，全國(guó)已累計(jì)實(shí)施300余個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，覆蓋1000余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在解決農(nóng)田碎片化、村莊空心化、生態(tài)退化等問(wèn)題方面取得了顯著成效。

隨著實(shí)踐深入，項(xiàng)目融資渠道收窄、政策協(xié)同不足、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入乏力等瓶頸逐漸顯現(xiàn)。2024年12月，自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），明確“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益等不得直接作為貸款的還款來(lái)源”，這一規(guī)定標(biāo)志著整治模式將迎來(lái)從“土地指標(biāo)交易驅(qū)動(dòng)”向“產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)增值驅(qū)動(dòng)”的重大轉(zhuǎn)型。本文系統(tǒng)分析當(dāng)前全域土地綜合整治的核心矛盾，梳理多部門(mén)政策工具包，探索以政策疊加賦能、以產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的路徑。

02 正文

一、全域土地綜合整治的實(shí)踐困境與核心矛盾

全域土地綜合整治以“田、水、路、林、村、礦”全要素統(tǒng)籌為核心，旨在通過(guò)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)等工程，實(shí)現(xiàn)“空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)改善、農(nóng)民增收”目標(biāo)。但在政策執(zhí)行與項(xiàng)目落地中，以下矛盾尤為突出：

（一）資金供需失衡：“指標(biāo)收益依賴(lài)癥”遭遇政策收緊

傳統(tǒng)模式下，全域土地綜合整治的資金平衡高度依賴(lài)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)的交易收益。然而，這種依賴(lài)正面臨政策收緊的挑戰(zhàn)。《指南》明確禁止將指標(biāo)收益直接作為貸款還款來(lái)源，切斷了金融機(jī)構(gòu)最認(rèn)可的“硬擔(dān)保”。同時(shí)，指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)受“三區(qū)三線(xiàn)”管控約束，發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)需求飽和，欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)價(jià)值難以充分實(shí)現(xiàn)。

（二）政策協(xié)同不足：部門(mén)分割導(dǎo)致資源整合低效

全域土地綜合整治涉及國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等多領(lǐng)域，需跨十余個(gè)部門(mén)協(xié)同。但當(dāng)前政策存在“碎片化”特征：規(guī)劃銜接不暢，部分項(xiàng)目與國(guó)土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃未實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”；資金使用分散，不同部門(mén)的資金分屬不同管理體系，難以統(tǒng)籌使用；審批流程冗長(zhǎng)，部門(mén)間信息共享不足，導(dǎo)致項(xiàng)目前期準(zhǔn)備周期過(guò)長(zhǎng)。

（三）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入乏力：“重整治、輕運(yùn)營(yíng)”導(dǎo)致可持續(xù)性差

部分地區(qū)將整治視為“工程建設(shè)”，重短期投入、輕長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致“整治完成即閑置”。主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，整治后的土地缺乏高附加值產(chǎn)業(yè)支撐；市場(chǎng)主體參與度低，社會(huì)資本因回報(bào)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高而持謹(jǐn)慎態(tài)度；運(yùn)營(yíng)機(jī)制缺失，村集體與市場(chǎng)化主體權(quán)責(zé)不清，收益分配機(jī)制不完善。

（四）農(nóng)民權(quán)益保障：利益聯(lián)結(jié)機(jī)制有待完善

盡管政策強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民主體地位”，但實(shí)踐中農(nóng)民參與仍存在不足。部分地區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃未充分征求農(nóng)民意見(jiàn)，導(dǎo)致整治后土地用途與農(nóng)民需求脫節(jié)；土地整治后，農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得的租金收益有限；整治釋放的勞動(dòng)力未與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)有效銜接，缺乏技能培訓(xùn)導(dǎo)致就業(yè)困難。

二、多重政策疊加：多部門(mén)協(xié)同支持的政策工具包

針對(duì)全域土地綜合整治的痛點(diǎn)，國(guó)家各部門(mén)已出臺(tái)系列政策，形成覆蓋“規(guī)劃引導(dǎo)、資金支持、產(chǎn)業(yè)賦能、生態(tài)保障、金融創(chuàng)新”的政策體系。

（一）規(guī)劃引領(lǐng)：構(gòu)建“多規(guī)合一”的空間治理框架

自然資源部《指南》強(qiáng)調(diào)，全域土地綜合整治應(yīng)以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，在一定區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)。各地在實(shí)施中應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行，將整治目標(biāo)任務(wù)、空間布局等納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

（二）資金保障：建立“財(cái)政+金融+社會(huì)”多元投入機(jī)制

政策鼓勵(lì)通過(guò)財(cái)政支持、金融支撐、社會(huì)投入等多渠道落實(shí)整治資金。金融機(jī)構(gòu)推出了針對(duì)土地綜合整治的專(zhuān)項(xiàng)貸款產(chǎn)品，并允許以整治后形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)作為抵押。同時(shí)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

（三）產(chǎn)業(yè)賦能：推動(dòng)“土地整治+”融合發(fā)展

政策支持整治后土地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工等產(chǎn)業(yè)，允許利用整治后的閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老托育等新業(yè)態(tài)。通過(guò)挖掘當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)導(dǎo)入，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)。

（四）生態(tài)與文化保護(hù)：筑牢綠色發(fā)展底線(xiàn)

生態(tài)保護(hù)方面，支持生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)零星耕地、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地逐步退出并恢復(fù)為生態(tài)功能用地。文化保護(hù)方面，注重歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，統(tǒng)籌歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等空間布局關(guān)系。

（五）農(nóng)民權(quán)益保障：強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

《指南》明確提出堅(jiān)持人民至上、共建共享原則，充分尊重群眾意愿，對(duì)于群眾反對(duì)意見(jiàn)強(qiáng)烈的堅(jiān)決不干。甘肅省的管理辦法進(jìn)一步規(guī)定，鼓勵(lì)群眾全流程參與整治范圍確定、實(shí)施方案編制，項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收和后期管護(hù)。

三、破局之道：以產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)平衡

《指南》禁止指標(biāo)收益直接還款后，全域土地綜合整治需從“土地要素驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)驅(qū)動(dòng)”，通過(guò)“整治-產(chǎn)業(yè)-收益-反哺”的閉環(huán)模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（一）精準(zhǔn)定位整治方向：與區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃深度融合

整治前需開(kāi)展區(qū)域產(chǎn)業(yè)潛力評(píng)估和市場(chǎng)需求評(píng)估，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃，明確當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。例如，長(zhǎng)三角地區(qū)可重點(diǎn)發(fā)展“智慧農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村研學(xué)”，成渝地區(qū)可聚焦“生態(tài)文旅+預(yù)制菜加工”，東北地區(qū)可主攻“黑土地保護(hù)+有機(jī)糧食種植”。

（二）創(chuàng)新土地整治模式：以“存量盤(pán)活”釋放發(fā)展空間

建設(shè)用地整理方面，可通過(guò)村莊拆舊復(fù)墾，將零散的建設(shè)用地集中到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，用于建設(shè)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施。農(nóng)用地整理方面，通過(guò)田塊歸并、土壤改良等，打造集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地，流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)。

（三）構(gòu)建“政府+企業(yè)+村集體+農(nóng)民”合作機(jī)制

應(yīng)明確各方角色：政府負(fù)責(zé)規(guī)劃審批、政策支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；企業(yè)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)管理；村集體作為土地流轉(zhuǎn)的中間方，整合農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)民通過(guò)土地入股、務(wù)工就業(yè)等方式參與項(xiàng)目，分享全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找妗?/p>

（四）探索“整治+”復(fù)合產(chǎn)業(yè)模式

可發(fā)展“整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，依托整治后的優(yōu)質(zhì)耕地發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)； “整治+鄉(xiāng)村旅游”，利用生態(tài)資源和文化資源開(kāi)發(fā)休閑農(nóng)業(yè)、研學(xué)旅行等項(xiàng)目；“整治+鄉(xiāng)村工業(yè)”，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工、手工藝品制造等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；“整治+數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，建設(shè)農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展農(nóng)村電商、智慧物流等新業(yè)態(tài)。

（五）強(qiáng)化金融與社會(huì)資本協(xié)同

用好政策性金融工具，積極申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)貸款產(chǎn)品；吸引社會(huì)資本參與，通過(guò)PPP模式等引導(dǎo)國(guó)企、民企投資整治項(xiàng)目；創(chuàng)新金融產(chǎn)品，推廣“土地整治+保險(xiǎn)”模式，探索“收益權(quán)質(zhì)押”貸款，拓寬融資渠道。

03 結(jié)論

全域土地綜合整治是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。面對(duì)《指南》帶來(lái)的政策調(diào)整，需跳出“土地指標(biāo)依賴(lài)”的傳統(tǒng)思維，通過(guò)多重政策疊加賦能，構(gòu)建“規(guī)劃引領(lǐng)、資金多元、產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效、權(quán)益共享”的新發(fā)展模式。

未來(lái)，隨著各部門(mén)政策的協(xié)同落地和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的提升，全域土地綜合整治將從“工程建設(shè)項(xiàng)目”升級(jí)為“城鄉(xiāng)融合發(fā)展平臺(tái)”，真正實(shí)現(xiàn)“整治一片、提升一片、富裕一片”的目標(biāo)。通過(guò)堅(jiān)持人民至上、規(guī)劃先行、實(shí)事求是的原則，全域土地綜合整治必將為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)實(shí)的土地支撐。